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Il ruolo del Foia per la tutela della salute

Appuntamento mensile con l’Osservatorio Foia di openpolis. Dall’evoluzione normativa della materia, alla sua applicazione nella giurisprudenza. Ma anche i dati del fenomeno, tra richieste e risposte, e il racconto di best practice: come sono stati utilizzati i dati per investigazioni di interesse pubblico. In collaborazione con Giulio Marotta.

Accesso agli atti e trasparenza nella sanità

Ancora prima che il Foia fosse istituito in Italia, ormai 5 anni fa, il tema dell’accesso a dati e informazioni di carattere sanitario era già molto sentito, in varie forme.

In questo settore, uno degli strumenti di accesso più frequenti è l’accesso documentale. Disciplinato dalla legge 241/1990, prevede il diritto di richiedere atti e documenti da parte di chi ha un interesse diretto.

Ciò consente ad esempio al singolo cittadino di ottenere documenti utili a verificare se l’amministrazione ha erogato correttamente il servizio sanitario di cui il paziente ha usufruito (in particolare è previsto l’obbligo di fornire tempestivamente il contenuto della cartella clinica al paziente che ne fa richiesta). Questo in applicazione del principio generale di trasparenza delle prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private, affermato dall’art. 4 della legge 24/2017.

Le prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private sono soggette all’obbligo di trasparenza, nel rispetto del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.

Allo stesso modo, fanno ricorso all’accesso documentale le aziende che operano nel settore quando devono acquisire documentazione utile a valutare la legittimità di alcune scelte degli enti del servizio sanitario nazionale (come in materia di appalti o per i criteri adottati dalle regioni nell’affidamento a soggetti privati di determinate prestazioni sanitarie).

Inoltre, è lo stesso ordinamento sanitario a prevedere forme di partecipazione dei cittadini e delle organizzazioni (come quelle di volontariato) alla programmazione, al controllo e alla valutazione dei servizi sanitari a livello regionale, aziendale e distrettuale (art. 14, c. 2 Dlgs. 502/1992). Un modo per rendere concreta la verifica dello stato di attuazione di un diritto fondamentale come quello alla salute.

(…) le regioni prevedono forme di partecipazione delle organizzazioni dei cittadini e del volontariato impegnato nella tutela del diritto alla salute nelle attivita’ relative alla programmazione, al controllo e alla valutazione dei servizi sanitari a livello regionale, aziendale e distrettuale

Previsioni che quindi riguardano sia il cittadino, in qualità di utente del servizio sanitario, che le organizzazioni attive nel settore.

È in questo scenario che si è inserita la possibilità di procedere con richieste Foia, ovvero non motivate e senza necessità di dover dimostrare alcun interesse specifico.

Dati e Foia nell’emergenza Covid-19

La pandemia ha reso tutti più consapevoli dell’importanza dei dati nelle nostre società. Specialmente quando essi diventano la base per prendere decisioni fondamentali per la vita delle persone: dalla strategia di contenimento dell’emergenza, alla scelta delle attività e dei servizi da chiudere o riaprire. Disporre di informazioni tempestive e puntuali è cruciale. Così come diventa un tema ineludibile la loro accessibilità, in modo da garantire un dibattito pubblico chiaro, basato su dati reali e non sulle percezioni individuali.

È in questo contesto che si inserisce il ruolo della legge sul diritto di accesso generalizzato, o Foia.

È uno strumento per ottenere dati e documenti di interesse pubblico in possesso delle amministrazioni, in modo da assicurare un controllo sociale diffuso sull’attività e le scelte amministrative.
Vai a “Che cos’è il Foia”

Questo strumento, introdotto solo in anni recenti, consente al cittadino e alle associazioni rappresentative di richiedere alla pubblica amministrazione dati e documenti già esistenti (ulteriori rispetto a quelli per i quali già vige un obbligo di pubblicazione), senza dover dimostrare l’esistenza di un interesse attuale e concreto né motivare la richiesta.

Negli ultimi mesi, ci siamo concentrati su un monitoraggio di come questa legge è stata recepita, dai ministeri alle regioni, dalle agenzie e le autorità garanti ai comuni maggiori. Abbiamo incrociato più volte il tema sanitario, ad esempio nell’analisi delle richieste Foia recapitate ad enti statistici e di ricerca, constatando come il numero di richieste – in questo settore – mostri segnali di incremento.

23 richieste Foia ricevute dall’Istituto superiore di sanità nei primi 6 mesi del 2020. Più della somma di quante ne aveva ricevute nel triennio precedente.

Si tratta di dati ancora preliminari, che però i nuovi aggiornamenti sembrano confermare. Nelle scorse settimane, la pubblicazione da parte di Iss anche del registro degli accessi del secondo semestre 2020 ha mostrato come in quell’anno l’istituto superiore di sanità abbia ricevuto quasi 6 volte le richieste Foia del 2019. Ovvero oltre due volte di quanto ricevuto tra 2017 e 2019. Un incremento evidentemente motivato dall’emergenza Covid, dato che quasi 3 richieste Foia su 4 del 2020 hanno riguardato questo tema.

Sono state conteggiate solo le richieste di accesso civico generalizzato (Foia). Per le richieste Foia rivolte all’Istituto superiore di sanità non è possibile ricavare la percentuale di quelle evase perché il registro non consente sempre di individuarne con esattezza l’esito.

FONTE: elaborazione e dati openpolis
(ultimo aggiornamento: martedì 30 Marzo 2021)

Tendenza analoga per il ministero più coinvolto nella pandemia, quello della salute. Tra 2017 e 2019, come avevamo ricostruito nell’analisi dei registri ministeriali dello scorso anno, questo dicastero aveva ricevuto 147 Foia, con una media di 49 all’anno. Nel 2020 ne ha ricevute 127, ovvero due volte e mezzo quelle degli anni precedenti.

+165% le richieste Foia al ministero della salute nel 2020 rispetto all’anno precedente.

Solo la pubblicazione di tutti i registri degli accessi nei prossimi mesi ci consentirà di confermare questa tendenza, già visibile con i dati di Iss e del ministero della salute. Intanto però è interessante capire in quale contesto giuridico siano state effettuate le richieste Foia in tema sanitario. E quali innovazioni abbiano portato ricorsi e sentenze dei giudici amministrativi in una materia così sensibile.

Un esempio di utilizzo del Foia nel settore sanitario

Il Foia consente a tutti di richiedere in modo generalizzato l’accesso a dati e documenti in possesso della pubblica amministrazione. In tema di salute, si giustifica quando le problematiche di ordine sanitario investono l’intera comunità (locale o nazionale).

Un caso interessante, in questo senso, è l’utilizzo dell’accesso generalizzato da parte dell’associazione Sportello amianto nazionale. Questa organizzazione, negli ultimi anni, ha utilizzato il Foia anche come strumento per verificare la mappatura di manufatti in cemento amianto presenti sul territorio nazionale. Un censimento che discende dalle previsioni di una normativa nazionale (la legge 256 del 1992).

8 su 20 le Arpa regionali che pubblicano la mappatura, con criteri e modalità non sempre uniformi.

Un’attività in parte promossa direttamente dall’organizzazione, con accessi agli atti e Foia rivolti a comuni ed Asl, e in parte attraverso consulenze ai cittadini per aiutarli a promuovere autonomamente le loro richieste di accesso civico.

Il ricorso al giudice amministrativo è risultato necessario quando le richieste di accesso inoltrate dall’associazione alle diverse amministrazioni locali competenti (regioni, province, comuni, agenzie per la protezione ambientale e aziende sanitarie), per verificare lo stato della mappatura e del censimento dei manufatti in cemento amianto (siti industriali, edifici pubblici e privati etc) non hanno avuto riscontro. Oppure quando i dati pubblicati sono risultati parziali o non aggiornati. In questi casi si è spesso registrato un rimpallo delle responsabilità in ordine alla tenuta dei registri con la localizzazione di luoghi dove è stato rinvenuto l’amianto.

A titolo di esempio, possiamo citare la sentenza del Tar Milano (sez. III, 27.2.2018, n. 558) che ha ordinato a un comune lombardo di mettere a disposizione di Sportello amianto nazionale la documentazione riguardante la diffusione dell’amianto nel territorio dell’ente locale, previo oscuramento dei dati personali di cittadini eventualmente presenti sulla documentazione.

FONTE: elaborazione openpolis su dati Sportello amianto nazionale
(ultimo aggiornamento: lunedì 26 Aprile 2021)

Contattata da noi, Sportello Amianto ha stimato che circa una richiesta su 10 riceve una risposta esaustiva, mentre nella loro esperienza sono molto più frequenti le risposte evasive o assenti.

Tuttavia, si tratta di un caso di utilizzo del Foia molto interessante. Sia perché lo strumento, in questo caso, si configura come modalità per verificare il rispetto di un obbligo previsto a tutela della salute dei cittadini. Ma anche, potenzialmente, come mezzo per sensibilizzare le amministrazioni competenti ad un intervento più rapido.

Pur non avendo una efficacia nell’oggetto della trasparenza che talvolta viene omessa dagli enti interpellati con gli strumenti a loro disposizione, il Foia risulta per lo Sportello Amianto Nazionale comunque uno strumento interlocutorio efficace per ottenere obiettivi riferiti alle bonifiche (…) Seppur magari omettendo risposte dirette, successivamente le richieste le amministrazioni interpellate accelerano le azioni per facilitare le bonifiche dell’amianto onde evitare responsabilità civili e penali di loro competenza per omesse procedure a tutela della salute pubblica.

Proprio per capire in quale contesto giuridico siano state effettuate le richieste Foia in tema sanitario e quali innovazioni abbiano portato ricorsi e sentenze dei giudici amministrativi in una materia così sensibile continueremo a segnalare nei prossimi approfondimenti esempi di ricorso al Foia e della giurisprudenza in materia.

Il Foia ai tempi del Covid-19: resistenze iniziali e sentenze dei giudici

Anche in tema di accesso alle informazioni, la pandemia ha costituito molto probabilmente uno spartiacque. Non solo per l’attenzione nazionale rivolta quotidianamente ai dati su contagi, decessi, indici, da parte di media e cittadini. Ma anche perché è diventato chiaro a tutti che la disponibilità di queste informazioni, la loro circolazione libera, è una condizione essenziale per rendere concreta la possibilità di valutare e verificare le politiche adottate.

E proprio da questo presupposto partono molte delle richieste Foia più significative rivolte alle istituzioni durante l’emergenza, come ministero della salute, istituto superiore di sanità, presidenza del consiglio, commissario straordinario per l’emergenza Covid, regioni.

Negli ultimi mesi sono state infatti presentate numerose richieste di accesso generalizzato riguardanti dati e informazioni sulla gestione dell’emergenza sanitaria causata dalla diffusione del Covid-19. Tra gli altri, ad esempio, i dati sui piani pandemici, sui verbali del comitato tecnico scientifico, sugli interventi di prevenzione, sulle strutture sanitarie, sull’andamento pandemia.

Solo quando saranno pubblicati tutti i dati definitivi sarà possibile un resoconto finale del ruolo del Foia nell’emergenza.

L’esame dei registri degli accessi delle diverse amministrazioni coinvolte a vario titolo nella gestione dell’emergenza coronavirus ad oggi peraltro non consente di avere un quadro completo dell’esito di tali richieste. Non è stato ad esempio istituito il registro del commissario straordinario per l’emergenza Covid e i tempi di aggiornamento dei registri variano per ciascuna organizzazione.

Emerge spesso la trasmissione delle richieste da un’amministrazione all’altra, motivata dalla mancanza di una competenza specifica in materia, come per alcune richieste sulla diffusione dei casi Covid e sui piani per fronteggiare l’emergenza sanitaria. Inoltre talvolta non è possibile ricostruire la decisione finale in merito all’accesso ai dati richiesti. È il caso in particolare delle richieste di competenza dell’Istituto superiore di sanità, il cui registro non consente spesso di comprendere quale sia stato l’esito dell’accesso.

73% delle richieste Foia all’istituto superiore di sanità riguardano il tema Covid. Purtroppo dai registri degli accessi non è sempre possibile monitorarne l’esito.

Anche l’accesso ai dati analitici sull’andamento dei decessi (ora resi noti sul sito del ministero della salute) era stato inizialmente negato. Nel caso delle informazioni su contratti e bandi di gara, la protezione civile ha fornito i dati in suo possesso fino all’istituzione del commissario per l’emergenza Covid (marzo 2020). Dopo quella data non è possibile avere informazioni dettagliate anche per la mancata istituzione del registro per l’accesso nella sezione trasparenza del commissario. Peraltro, come abbiamo avuto modo di raccontare nei mesi scorsi, in passato il commissario ha risposto negativamente ad alcune richieste di accesso. È in questo quadro che abbiamo provato a raccogliere informazioni sul tema da fonti diverse, come Anac e le diverse stazioni appaltanti.

Le spese per l’emergenza.

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I verbali del Cts sono stati resi pubblici solo dopo un ricorso.

In alcuni casi, l’accesso ai dati richiesti è stato possibile solo in seguito a ricorso ai giudici amministrativi. Di particolare interesse la vicenda relativa ai verbali delle riunioni del comitato tecnico scientifico, inizialmente tenuti riservati. I giudici hanno considerato legittima la richiesta di accesso, avanzata da diverse associazioni, in quanto il principio generale della trasparenza dell’attività amministrativa non può non trovare applicazione nel caso delle misure volte a contrastare la diffusione del virus, proprio in ragione delle rilevanti limitazioni di diritti e interessi privati che esse hanno determinato. Né, del resto, la presidenza del consiglio aveva fatto riferimento a esigenze oggettive di segretezza o di riservatezza (vedi Tar Lazio, sez. I quater, 22.7.2020, n. 8615 e Consiglio di stato, sez. III, decreto cautelare n. 4574 del 31.7.2020 e sentenza n. 5426 dell’11.9.2020).

Il governo, che inizialmente aveva presentato ricorso contro la sentenza del Tar Lazio, ha poi provveduto alla trasmissione alle camere dei verbali del comitato tecnico scientifico e della cabina di regia istituita presso il ministero della salute, oltre che di tutti i provvedimenti approvati nel corso dell’emergenza coronavirus, consentendo così una valutazione complessiva dell’andamento del Covid nelle diverse aree del territorio nazionale e dell’efficacia delle misure adottate. Una vicenda su cui è intervenuta anche una accesa discussione parlamentare nelle sedute della camera del 28 e 29 settembre 2020.

I giudici amministrativi hanno inoltre riconosciuto la legittimità della richiesta di accesso, presentata da alcuni parlamentari, riguardante il “piano nazionale emergenza” predisposto in relazione all’emergenza Covid, la cui esistenza, affermata da un dirigente della programmazione sanitaria, è stata negata dal ministero, che ha invece trasmesso uno studio realizzato dalla Fondazione Bruno Kessler di Trento “Scenari di diffusione di 2019-NCOV in Italia e impatto sul servizio sanitario, nel caso in cui il virus non possa essere contenuto localmente” (Tar Lazio, sez. III quater, 22.1.2021, n. 879, oggetto di ricorso al consiglio di stato). Sulla vicenda si è svolto anche un confronto in sede parlamentare, nella seduta della camera del 30 aprile 2021.

Sull’accoglimento, sia pure tardivo, di una richiesta Foia alla struttura sanitaria di Bergamo dei dati sull’incidenza e gestione nel territorio dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 è intervenuto il Tar Lombardia (sez. I di Brescia, 25.9.2020, n. 662).

Tra le richieste di accesso presentate nei mesi scorsi, va sottolineata quella rivolta da wired al ministero dell’istruzione, che ha consentito di rendere pubblici, per la prima volta, i dati relativi alla diffusione del Covid all’interno delle scuole. Si tratta di informazioni molto importanti al fine di valutare le decisioni in ordine alla chiusura/apertura dei diversi istituti scolastici.

Foia e Covid-19: un primo bilancio

Il 2020 è stato un anno molto intenso, il primo dopo quasi un secolo in cui il mondo ha sperimentato gli effetti di una pandemia globale. Un’emergenza su cui si sono concentrate tutte le energie del nostro e degli altri paesi: sanitarie, economiche, sociali. E che ha comprensibilmente monopolizzato l’attenzione dei cittadini, con una crescente richiesta di informazioni e il costante rischio di infodemia.

Circolazione di una quantità eccessiva di informazioni, talvolta non vagliate con accuratezza, che rendono difficile orientarsi su un determinato argomento per la difficoltà di individuare fonti affidabili.

In questo quadro la ricerca di fonti informative affidabili è diventata sempre più pressante. Così come la necessità di rendere pubblici i dati su cui decisioni tanto importanti sono state prese. Si è trattato di un passaggio cruciale: spesso in emergenza uno dei primi meccanismi che può saltare è proprio la trasparenza. Compressa in nome della velocità, quando in realtà è l’unica premessa di un processo decisionale davvero efficiente.

Al di là delle resistenze nella pubblicazione dei dati, che non sono mancate, il Foia ha dimostrato nel corso della pandemia di essere un importante strumento per aumentare la trasparenza dei processi decisionali. Con limiti e difficoltà che non vanno nascosti, e di cui abbiamo avuto modo di parlare, ma che rendono ad oggi l’istituto del Foia insostituibile in questa funzione, come dimostrano anche le sentenze dei giudici amministrativi.

Foto credit: KOBU Agency (Unsplash)Licenza

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